「高速道路と有料道路」 論点整理と対策提言

2015年1月時点での、このホームページの包括的な結論です。

ご意見、ご批判などは e-mail (←をクリック)でお聞かせ下さい。

はじめに

 道路公団民営化、高速道路無料化などの議論は、振り返ってみれば空疎な「騒動」に過ぎなかったのではないか、とさえ感じられるようになりました。この機会に、有料道路研究センターの基本的なテーマである「高速道路と有料道路」の問題点を整理し、その対策の提言をまとめて見ることにしました。ご一読いただき、ご意見、ご批判などをお聞かせ下さいますようお願い致します。

高速道路はなぜ有料道路だったか

 名神・東名の両「高速道路」(正確には高速自動車国道)が、日本の大幹線として姿を見せたのは1960年代の後半のことです。(参考 名神の最初の開通は、栗東〜尼崎間 1963年=昭和38年、全線開通は1965年 東名の最初が1968年、全線開通が1969年=昭和44年です。)

 「高速道路」は、巨額の道路財源が必要なため、一般の道路事業として採択することが不可能でした。そのため1956年に改訂された「道路整備特別措置法」(以下「特措法」)に基づいて有料道路として建設することが決まっていましたが、当時の日本の財政状況では資金調達が困難だったため、日本道路公団が世界銀行から資金のかなりの部分(名神は全額)の融資を受けて着工し、名神・東名を完成させました。

 1966年(昭和41年)には、7,600kmの全国高速道路網が決定されていて、先ず、東北、中央、北陸、中国、九州の各高速道路が名神・東名に続く「新規5道」として着工され、その後、北海道、四国を含めて全国至る所で工事が始められました。

 その頃までには財政状況も好転し、財源は郵便貯金や厚生年金基金を主な原資とする「大蔵省資金運用部資金」や「道路債券」に移っていました。

 つい最近まで「高速自動車国道」は、国の道路財源を使わずに、全て*道路公団がこれらの借入金を原資に、有料道路として建設・管理を行い、通行料金で返済を続けて来ていました。  *借入金の金利が8%を超える高金利時代には6%を超える部分、更に採算性が低い地方部の建設費については金利が3%を超える部分が、一時、金利補給金として国から公団に補助されましたが、建設費には使用されていません。

料金徴収期間(償還期間)の変遷

 名神・東名は、利用台数が多い幹線道路ですから「30年以内に無料にする」という約束は早めに達成できましたが、後発の道路は、名神・東名に較べれば利用台数も少なく、借入金の返済が難しい路線も数多く含まれていました。

 その解決策として、1972年(昭和47年)に全国の高速道路を全部まとめて計算する「プール採算制」が導入されました。名神・東名の料金収入が、北海道、四国などの建設費に回された形です。

 それでも30年内の返済は難しくなり、1994年には償還期間が40年に、更に1999年には45年(「延長許容年限5年」を加えて最大50年)に延長され、2005年の民営化の時に、道路4公団の有料道路を合せて、全部を2050年までに償還を完了させることが決定されたのです。

 それが、民営化後10年も経たない2014年5月28日の法律改正で「インフラの老朽化対策」に必要な費用が不足することを理由に、更に15年延ばして2065年まで料金徴収を続けることになったのは記憶に新しいところです。

  (注)インフラ老朽化の代表例として、これ幸いと利用されたのが「笹子トンネル天井板落下事故」でした。私は、あの事故は「設備計画の誤り、施工不良と点検の手抜き」が原因であると考えています。 笹子トンネル天井板落下事故の反省 などの記事を、是非お読み下さい。

 民営化時の償還計画も、収入見込みと、建設費、維持・管理費などの費用見込みを、2050年までに償還できるように逆算して決めた、かなり粗雑な計画だったのです。

 名神・東名が完成したのは、前述のとおり1969年(昭和44年)で、2065年は、それから数えて96年後のことになります。

高速道路の定義と性格の変化

 以上の説明の中で「高速道路」は、道路法が定める「高速自動車国道」のことでしたが、民営化で高速道路会社に引き渡され有料道路は、道路法上の「一般国道」「都道府県道」「市町村道」も含まれていて、それら全てを「高速道路」と呼ぶことになりました。

 首都・阪神の高速道路は「都道府県道」か「市町村道」で、例えば東名につながる首都高速は「都道・首都高速3号線」で、首都高湾岸線の横浜市内の部分は「横浜市道・高速湾岸線」です。 (ついでながら、首都・阪神の高速道路会社は、財政力が豊かな都市の所管会社ですから、4公団の一括管理には加わらず、名古屋、広島、福岡・北九州の各高速道路と同様に、独立した組織として管理・運用を続けるべきでした。)

 本四架橋も、高速自動車国道ではなく、神戸・鳴門線は国道28号線、瀬戸自動車道は国道30号線、しまなみ海道は国道317号線と言った具合です。

 旧日本道路公団では、本当の「高速道路」と、それ以外の「一般有料道路」が区別されていて、一般有料道路は早く償還が終われば期間前でも無料化されますので、民営化の時点で、償還が近くて高速道路のネットワークから外れた路線は、国や県に引き渡されました。

 「一般有料道路」の中の特殊なグループとして、「高速道路」の建設予定路線でありながら採算性が悪くて事業化が遅れている区間を「高速自動車国道に並行する自動車専用道路」(一般国道です。)と称して国交省が直轄事業で着工、平均約60%、最大98%が完成した時点で道路公団に引き渡し、公団が有料道路として完成させ、管理している区間が数多くあります。(「薄皮方式」「隠れ高速」などと揶揄されています。)

 以上の「高速道路」と呼ばれる性格が異なる路線が、すべて「有料道路」として高速道路会社に引き継がれ、保有機構の監督下に置かれている訳です。

無料の高速道路の誕生

 民営化の審議が進む中で、採算性が低い区間を高速道路会社が担当することは困難だとの理由から、その区間を国交省が「新直轄」事業と名付けて自ら施工できるように法律改正が行われ、早々と国交省が無料の高速自動車国道の建設を始めました。

 道路予算が潤沢になり、地方部の議員、議員を支える建設業界の強い要望に応えると共に、一般国道の直轄事業の箇所が少なくなった国交省技術者の仕事を確保することが主な目的だったと考えます。

 突然、無料の高速道路が誕生したことは、半世紀以上にわたって有料を原則にして来た高速道路制度にとっては勿論、日本の道路問題全般に留まらず、国民生活全体に隠された大きな影響を及ぼしています。「混乱の原因になっている」と言った方が適切かも知れません。

 有料の高速道路では「安全、快適で早い」という利用者の便益に見合った料金をいただき、その料金で償還を目指しますが、高速道路の利用者は、料金に加えて、ガソリン税などの二重負担を強いられてきています。

 直轄の高速道路を無料で走る利用者と、有料道路の利用者との負担の格差が大き過ぎると思いますが、意外にも批判の声は殆ど聞こえて来ません。

 中国道から日本海に向かって延びる4本の高速道路が、交互に有料と無料になっているのは何故なのか、納得の行く説明ができるでしょうか。 中国・山陰 高速道路地図 参照

問題解決の方策の提言

 2014年5月に決められた、2065年までに借入金を全額返済する計画が、本当に実現可能なのかどうか大いに疑問です。償還期間延長の理由になった補修費は、当面、緊急に実施が必要な補修費だけを計上したものです。今後50年の間に、老朽化が進み、補修が必要な区間はどんどん増える一方です。

 料金収入も計画通りに達成できる保証は皆無で、2065年までに償還できるように逆算されているに過ぎません。「償還が完了して無料開放できる」時機が来ることはあり得ないと考えるべきです。

 民営化の時に作られた償還計画が、10年もたたずに破綻したのです。50年後の見通しが実現すると本当に信じている人は、計画を作ったご本人にもいない筈です。良く言って「半信半疑」の作業を強いられたことでしょう。

 かなり以前から国交省の中に、償還が完了した後に、維持・管理費だけを払って頂く「維持管理有料道路」にするという考えがありました。しかし償還完了自体が「絵に描いた餅」なのですから、もっと具体的で実現可能な解決策を考えるべきです。私の提言を書いておきます

 提言1 償還主義のバイブルである「特措法」を廃止し、代わりに「有料道路事業法」(以下「事業法」)を制定すること

 この事業法は、イタリア、フランスなど欧州で広く行われている「コンセッションConcession方式」を参考に、法律化を図れば良いのです。 世界の有料道路 主要国の現状 II の「イタリアの高速道路」参照

 民営化の議論の最初の段階で「コンセッション方式」も話題になったようですが、国交省の強い水面下の反対に合い、あえなく立ち消えになったと理解しています。

 現在の特措法は、前記のとおり、乏しい財政状況下、如何にして道路整備を進めるかを定めた、文字通り「特別措置法」であり、制定後既に約60年を経過している古めかしい制度です。当時予想もしなかった、大規模な有料の高速道路ネットワークに適用することは、かなりの矛盾があります。

 一例を上げれば、高速道路の用地は、償還後は国の財産として残るのですから、その買収・補償費を料金収入で償還する必要は無い、という意見がかなり早くから、度々出されていました。事業法での扱いは、道路用地は返済不要の固定資産であり、用地以外の道路本体でも、減価償却をすれば良い部分が殆ど、ということになります。

 特措法も、都府県、政令指定都市などの橋や短距離の道路に限って残して置くことは、まだ若干の存在価値が残されています。

 これらの事業は、規模が小さいものが大部分ですから、開業後の負債が増え続ける場合や、逆に償還が順調で残りの期間が短い場合には、残額を単年度で償却して無料化する措置がしばしば採られてきています。

 静岡県道路公社には、2015年に「構造改革特区」として導入を目指している「有料道路のPFI化」があります。これが実現すれば、都府県などでも特措法は不要になります。注目に値する方策です。この関連記事を参照して下さい。

 提言2 国交省が直轄事業で開通させた高速道路・自動車専用道路を有料化すること

 中国.山陰を結ぶ2本の無料高速道路に代表される「新直轄」施工の無料の高速道路だけでなく、例えば名阪国道(延長73.3km)のように4車線の立派な無料の自動車専用道路が随所にあります。

 これらの自動車専用道路を、快適性、高速性、安全性などの追加投資を行うことを条件に、高速道路会社に引き渡し、料金水準の低い有料道路に転換させます。2車線の道路でも、登坂車線の追加や一部区間の4車線化で同様の措置をとります。

 この措置については、当然、利用者の反対が予想されますが、「高速道路」の現在の償還実現を目指した高い料金を、事業法による安い料金に引き下げることと並行して、全体としてバランスを取ることによって説得力が強まり、十分、実現可能だと考えます。

 提言3 有料道路が、減り続けるガソリン税などに代わる有力な道路財源であることを周知させること

 日本には1,000兆円を超える巨額の債務があります。「高速道路」の債務だけでなく、この巨額の国債を償還しなければなりません。その中で、ガソリン税、自動車関連の諸税に代わる道路財源は「走行距離課金」しか考えられません。世界の主要国の多くがこの道を模索中です。 世界の動向「走行距離課金」参照

 有料道路は、この「走行距離課金」の最も理想的な模範なのです。いきなり「走行距離課金」の説明をしても理解が難しいでしょうから、提言2を推進し、有料道路を拡大する中で、将来の道路財源についての理解を地道に深めて行くことが、国交省だけでなく政府全体の重要な責務だと信じます。

 皆様の真剣なご検討に期待しています。

 トップページへ